Проблемы исполнения региональных бюджетов. Экономическая политика
В соответствии с Основными направлениями бюджетной политики, налоговые и неналоговые доходы консолидированных региональных бюджетов в 2012 г. должны были вырасти на 12%. Однако, фактический прирост оказался практически вдвое меньше – 6,4%. Темпы роста собственных доходов региональных бюджетов чрезвычайно дифференцированы по регионам. Основная часть доходов регионов формируется за счет прямых налогов – налога на прибыль и НДФЛ. Таким образом, различия в темпах роста налоговых и неналоговых доходов (если отвлечься от проблем собираемости налогов в регионах) отражают различия в динамике экономического роста в регионах. По налогу на прибыль запланированный темп роста на 2012 г. составлял 16,2%, фактический темп роста был равен 2,7%. В 2012 г. у 12 регионов из 83 сократились совокупные собственные доходы, а поступления налога на прибыль – у 28 регионов, практически у каждого третьего (см. табл.1). Бюджетные проблемы регионов связаны не только с медленным ростом собственных доходов (а в ряде регионов – и сокращением) и уменьшением федеральных трансфертов (см «Новый КГБ» № 42), но и с появлением новых, финансируемых лишь частично, федеральных мандатов, предписывающих регионам наращивать расходы определенного вида, в первую очередь, положения. Новые федеральные мандаты уже оказали влияние на структуру расходов региональных бюджетов: увеличились расходы на «человеческий капитал», прежде всего, по разделам «Образование» и «Здравоохранение» (см. диагр. 1). Относительное увеличение расходов по этим разделам можно было бы расценить как позитивный структурный сдвиг, однако пока нет оснований считать, что повышение оплаты труда бюджетников приведет хотя бы к минимальному повышению качества услуг и росту эффективности бюджетной сферы. Зато краткосрочная «цена» такого структурного маневра проявляется уже сегодня: при дефиците финансовых ресурсов регионы вынуждены сокращать другие виды расходов, прежде всего, бюджетные инвестиции, и, судя по общей негативной динамике инвестиций, это чаще происходит в форме отказа от проектов, чем в форме сокращения стоимости работ и коррупционной составляющей.
По итогам 2012 г. расходы региональных бюджетов выросли на 13,1% (в двух регионах снизились – к последним относятся г. Санкт-Петербург и Алтайский край). В этом же году расходы на образование, здравоохранение, культуру и спорт выросли на 24,3%. Кстати, по Санкт-Петербургу, единственному из регионов, они понизились на 11% – поистине удивительный город. Не будем забывать, что в Санкт-Петербурге неблагополучно обстоят дела с налогом на прибыль (см. табл. 2). Подводя итоги, следует отметить, что само по себе торможение экономической динамики оказывало разнонаправленное воздействие на доходную базу региональных бюджетов, многие из которых столкнулись с падением доходов. А уже первые попытки регионов исполнить требования майских указов президента привели к нарастанию искажений в устоявшихся бюджетных пропорциях. В 2013-2015 гг. многие регионы столкнутся с нарастанием дефицита финансовых ресурсов в силу дальнейшего давления федерального центра на рост отдельных расходных статей, что будет вести к очередному росту несбалансированности структуры бюджетных расходов. Сегодня Минфин РФ считает, что эти изменения будут не столь значимыми, чтобы об этом стоило беспокоиться.
Нам почему-то так не кажется. Существенное отличие региональных бюджетов от федерального заключается в том, что в федеральном бюджете деньги есть, но их нельзя тратить, а в региональных бюджетах денег нет, а финансировать расходы, возложенные на регионы решениями федеральных властей нужно. Проблема нехватки ресурсов у регионов может решаться тремя способами. Во-первых, регионы могут пытаться занять недостающие средства на рынке. Загвоздка только в том, что подавляющая часть регионов никогда или давно не выходила на долговой рынок.
Во-вторых, можно снизить расходы и исполнять бюджеты с нулевым дефицитом, что и предполагается делать, начиная с 2015 года. Но тогда не ясно, как быть с майскими указами Президента России, которые пообещали прирост расходов консолидированных региональных бюджетов на 1% ВВП (660 млрд руб.) в 2013 году. В-третьих, могут быть повышены трансферты регионам из федерального бюджета, например, их можно оставить на уровне 2012 г., когда они были на 0,74% ВВП больше, чем в законе о бюджете на текущий год. Однако и федеральному бюджету может не хватить ресурсов на финансирование своих расходных обязательств (см. подробнее . Похоже, что без структурных и законодательных изменений бюджетные проблемы не решаются. Нужно или существенно повысить эффективность бюджетных расходов или изменить бюджетное правило и использовать большую часть нефтегазовых доходов на финансирование текущих обязательств бюджета. И то, и другое делать тяжело и очень не хочется.
А что иначе? Андрей Чернявский Подготовила к публикации Татьяна Конищева
