Мыслить и действовать стратегически. Экономическая политика

Мыслить и действовать стратегически. Экономическая политика(далее – Доклад). <…> Задачи развития России в специфических условиях начала XXI в. чрезвычайно осложнены не только внешними обстоятельствами, не только трудностями отстройки системы управления-регулирования в народном хозяйстве страны, но и затруднениями в понимании стратегического планирования. Это осложняет как вхождение России в Большую Европу и глобальные системы на правах равного партнера, так и реорганизацию социально-экономической жизни страны под задачу умножения ее ВВП. Длительная самоизоляция страны в советскую эпоху привела, в частности, к тому, что в России сложилась по-своему систематизированная цепочка понятий, которым практически невозможно найти эквиваленты в языке глобальных отношений, тогда как напротив – понятиям, давно уже ставших общеупотребимыми, не удается найти полновесных русских эквивалентов. Есть выражения, иллюзорно идентичные общеупотребимым, вроде «регионального планирования», но невозможно простым образом выразить на русском языке содержание понятия comprehensive planning (скорее всего: целостное планирование, чему отчасти соответствует привычное «комплексное планирование»). Смысл понятия sustainable development, скорее, искажается, чем передается выражением «устойчивое развитие». Хотя во всех документах на русском языке оно разъясняется как развитие с минимизацией ущерба для будущих поколений, в практической работе по планированию и управлению это разъяснение выпадает из внимания разработчиков. С другой стороны, на европейские языки невозможно перевести тривиальные в русском языке выражения «градостроительство» или «градостроительное проектирование», использование которых в России с начала ХХ в. привело к тому, что «градостроительное проектирование» было прописано по архитектурно-строительной части.

Следствия такой понятийной подстановки легко прочитываются как в прежней, так и в новейшей редакции Градостроительного Кодекса РФ. На солидный промежуток времени в управлении, а главное, в экспертном сообществе, обслуживающем управление, возобладал схематизм нормативно-численного представления о действительности. Бюджетное управление в этом отношении наиболее характерно – в его природе координаты «точки» заменяются, фигурально выражаясь, почтовым кодом (бюджетный код). Никто не подвергает сомнению необходимость абстрагирования такого рода, однако обеспечить развитие, а не простое воспроизводство, возможно только в том случае, если нормативно-численное представление будет дополнено пространственно-связевым. Упорядоченной соотнесенности между этими двумя семействами качеств не просматривается, что открывает широчайшие возможности для сугубо неформальных взаимодействий между центрами управления. При взгляде из управляющего федерального центра в роли «точек» выступают т. н. регионы, из региональных центров – районы и отдельные города, из районных центров – большинство поселений (но не все поселения). В результате реальная карта подменяется схемой пирамиды, основанием которой служат меньшие пирамиды, вследствие чего в пространстве управленческих представлений оживает принцип Средневековья: «вассал моего вассала – не мой вассал». С одной стороны, понятный страх перед распадом страны под воздействием как внешних, так и внутренних центробежных факторов, с другой – стремление удерживать монополярную схему по соображениям удобства линейного управления (отчасти подлинного, отчасти иллюзорного), с третьей – навык использования сугубо численных схем привели к тому, что все богатство пространственности страны оказалось сведено к почти сотне парных конструкций «Центр – регион» .

При этом регионы трактуются как учетные табличные «строки», тогда как даже крупнейшие муниципальные образования, не говоря о малых, присутствуют в сознании «Центра» исключительно как досадное осложнение – в случае крупнейших и особенно катастрофичных в политическом отношении «локусов». Не только дотации и субвенции из региональных фондов, но и федеральные субвенции на осуществление государственных полномочий могут поступить в муниципалитет не напрямую, а исключительно через субъект федерации. Тем самым ключевой для МСУ принцип субсидиарности, предполагающий максимальное приближение управляющей инстанции к уровню возникновения проблем, практически оказался отброшен, а процесс частичной муниципализации управления – остановлен в развитии, заморожен. Средства, изымаемые через налоговую систему у регионов-доноров, перекачиваются регионам-получателям под лозунгом «сокращения различий в социально-экономическом развитии регионов РФ». В практике это, замедляя развитие первых, приводит к стагнации или чрезвычайно медленному росту вторых, о чем постоянно пишут географы – без какой-либо реакции со стороны управленческих систем. Мышление региональных властей естественным образом склоняется к тому, что лучше всего определить как оестествление границ региона, поскольку их поле ответственности очерчено этими границами. За исключением прямого или косвенного обременения компаний, осуществляющих транзит ресурсов через территорию региона. Однако региональная власть — в силу особенностей своего мышления — склонна и к отчуждению от транзита.

Мышление в границах и границами блокирует проектную деятельность на макрорегиональном уровне уже потому, что любая идея кооперации между регионами или только их частями обычно отторгается в силу «естественного» ухода от излишней сложности. В начале 90-х годов межрегиональные ассоциации (Сибирское соглашение, к примеру) пытались переломить ситуацию, но далее деклараций не продвинулись. Напротив, мы и сейчас постоянно сталкиваемся с более или менее обостренными конфликтами соседних регионов в сфере водного хозяйства (например, Ярославская и Костромская губернии), тогда как до 2000 г. регионы стремительно огораживались, разрывая естественные рыночные связи. Пожалуй, только в разработке концепции развития Кировской и Псковской областей с активным участием ЦСР «Северо-Запад» и ЦСИ ПФО удалось преодолеть оестествленность границ региона. В первом случае ряд подпрограмм построен с учетом потенциала связей с соседними областями (уникальность области в том, что она граничит с девятью соседями).

Во втором – контекст московского и петербургского полей экономического тяготения, равно как соседство с новыми членами ЕС, определили логику вычленения приоритетов. Сходные по идеологии работы – в аналитическом срезе – выполнялись географами, но результаты исследований оставались в сфере сугубо академической науки. Вместо действительного социально-экономического и социально-культурного микрозонирования, региональные администрации предпочитают номинально признавать физико-географическое зонирование территории, весьма относительно связанное со структурированием хозяйства. Наконец, мышление в границах региона не настроено на то, чтобы стимулировать сетевые и кооперационные связи между административными районами, поскольку привычная «пирамидальная» конструкция управления и статистического учета не приемлет такого рода конструкции как норму. На уровне федерального округа возможна существенная перестройка оптики, так как отсюда просматривается потенциал сетевых объединений ресурсов, локализованных в разных регионах. Очерк такой синтезирующей работы был представлен ПФО в 2003 году. С этого уровня просматривается в единстве экономическая и экологическая проблематика, в полноте схватываемая скорее на карте водных бассейнов, чем на административной карте.

Попытки обеспечить необходимый охват проблем за счет формальных ассоциаций, вроде ассоциации «Большая Волга», учрежденной десятилетие назад, несостоятельны, поскольку они исходно не обладают необходимой для действенности организационно-технической определенностью. С окружного уровня в принципе возможно увидеть природу городских агломераций, равно как сельскохозяйственных зон и ареалов. Наконец, только отсюда просматривается с достаточной степенью детализации – сравнительно с уровнем различения, доступным федеральному Центру, – проблематика приграничного сотрудничества. На территории региона масштабирование практически не используется, и объекты, будь то административные районы, отдельные поселения или отдельные предприятия, обычно представлены в виде табличной строки, вне своего природного и социального контекста. Лишь обострение конфликтных ситуаций заставляет в отдельных случаях обращать внимание на пространственный контекст подобной «строки». Весьма характерным примером может служить ситуация в Карачаево-Черкесии.

Энергетические комплексы верховья Кубани не принадлежат республике, а управление ими из другого региона не учитывало заиленности каналов. Что, в конечном счете,  привели к подтоплению — как поселений, так и сельскохозяйственных угодий и к значительным потерям для экономики. Так неверное очерчивание объекта управления, вследствие неверного масштабирования поля ответственности, приводит к разрушительным последствиям. Трактовка правительством Москвы территории как «острова», вне практического учета пространственного контекста и без отстроенной системы договорных отношений с Московской областью, привели к тому, что направления дальнейшего развития агломерации надолго заблокированы внесистемной коттеджной застройкой. «Зелёный пояс» столицы практически уничтожен в своей экологической функции, тогда как монопольное положение модели многоэтажной застройки оправдывается «нехваткой земли». Уровнем ниже, в районном горизонте управления, мы сталкиваемся с полной запутанностью масштабов.

Федеральные земли и предприятия – аэродромы, полигоны и военные городки, заповедники, крупные государственные предприятия и их очистные сооружения и т. п. – присутствуют в виде отдельных строк в ведомственных таблицах, в виде «точек» на карте страны. И с точки зрения районных администраций, являются «белыми» пятнами (за исключением периодических или затяжных конфликтов на границах). Крупные частные предприятия, как правило, принадлежат внешним владельцам и присутствуют в виде строк уже в их собственных таблицах и «точек» на функциональных картосхемах их деятельности. Города областного подчинения в большей, а самостоятельные муниципалитеты – в меньшей степени являются «белыми пятнами» на карте района, и отношения между ними выстраиваются либо неформальным образом, либо через региональный управленческий горизонт.

Детализация договорных отношений, как правило, не обнаруживается. Межрайонные связи, разумеется, учитываются в обыденной практике, однако никак не представлены формальным образом. Замкнутость школьных или медицинских сетей одновременно на администрации сельских округов, районов и субъекта федерации создает высокую степень масштабной неопределенности ответственности, которая отчасти преодолевается неформальным образом. Необходимо также считаться с тем, что с 2006 г., при введении новой редакции Закона об основах местного самоуправления с его новациями (поселенные муниципалитеты от 1000 жителей, городские округа, муниципальные округа) неизбежно последует грандиозное усугубление масштабной неразберихи, — многие районы могут практически остаться без денег.

На низовом уровне освоенность или, напротив, неосвоенность принципов и технологии пространственного развития имеет чрезвычайно существенную роль. Выработанная десятилетиями привычка воспроизведения государственной модели сверху донизу все еще действует, так что объекты управления и здесь обычно воспринимаются как строки и точки, не имеющие ни пространственного измерения, ни пространственных связей. Как представители администраций, так и руководители предприятий или учреждений не обладают целостной социально-пространственной картиной на уровне поселения и тем более района. Эта целостная картина замещена выборочными, функциональными связями определенного множества функциональных мест, а видение территории как целого и, соответственно, ресурсного поля территории отсутствует.

Итак, при движении сверху вниз мы имеем дело с последовательным нарастанием неопределенности, что в техническом смысле «компенсируется» за счет централизации управленческих действий, приобретающих все более личностный характер. Неоднородность освоенного пространства существенна повсюду в мире, в современных российских условиях мы имеем дело с экстраординарной интенсивностью ее выражения. Поселения, отстоящие одно от другого на полсотни километров и менее, нередко пребывают в разном историческом времени. Более того, такого рода неоднородность продолжает возрастать. Однако уже при обработке сведений по сельским округам на уровне районной администрации происходит усреднение, за счет которого в дальнейшем область может оперировать лишь малоинформативными средними величинами. В свою очередь, при подъеме на ступень масштабности происходит дальнейшее усреднение, т. е. обеднение информации.

Так, в пределах Московской области, которая – как целое – имеет один из наивысших рейтингов среди регионов страны, мы регистрируем ускоренный упадок какого-нибудь Шаховского района. Уже на региональном уровне драматические по интенсивности перепады такого рода совершенно нивелируются статистикой. Федеральный округ должен быть переосмыслен как территориальная макросистема, и восхождение к новой КЕПС (Комиссия по естественным производительным силам АН СССР. Подробнее об истории органов стратегирования в России см. полный текст  Доклада. – Прим. ред.)  с функциями стратегического пространственного планирования и обеспечивающих его исследований – от федеральных округов реалистичнее, чем гипотетическое восхождение к ней от субъектов Федерации. Эскизная проработка необходима по всем территориям, с тем, что по каждой из них просматривается связь субрегионального горизонта с общероссийским и континентальным.

И эта связь в процессе стратегического планирования должна проходиться, как минимум, дважды: «снаружи – внутрь» и «изнутри – вовне». И все же необходимо признать, что эта проработка может быть только предварительной, поскольку над ней необходимо построение макрорегионального горизонта по основным направлениям международных связей России. Этот горизонт не совпадает с конструкцией федеральных округов, так как украинское или казахстанское направления связывают между собой части сопредельных округов, он не кратен ныне существующим регионам, так как захватывает по глубине едва ли не всю Европейскую и существенную часть Азиатской частей страны. Наконец, этот горизонт нуждается в особом типе межведомственного осмысления, завязывая на единую территориальную систему вопросы безопасности, международных отношений, социально-экономического и культурного развития. Таким образом, очевидны следующие задачи. Выявление реального пространственного каркаса развития страны, включая узлы опережающего роста и связи между ними, прочитываемые в глобальном экономическом контексте; планирование направлений опережающего развития этих узлов и связей; разработка и осуществление проектов такого опережающего развития, способного вовлечь в свою орбиту и т. н. депрессивные территории.

В обобщенном виде это может быть описано как разработка единой схемы пространственного развития страны в сочетании инструментов бизнес-активности, умножения социального капитала и централизованного государственного вмешательства в стихийный процесс реструктурирования пространства.<…> Вячеслав Глазычев Выдержки из Доклада Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа под редакцией В. Глазычева и П. Щедровицкого. 2004 год. В подготовке доклада приняли активное участие Ю. Перелыгин, Н. Трунова, Ю. Кондаков, А. Щагин, Г. Бржезинский. Существенный вклад в подготовку доклада внесли рецензенты: О. Алексеев, С. Артоболевский, Н. Зубаревич, Ю. Плюснин, С. Смирнягин. Источник: Подготовила к публикации Наталья Гетьман

top