Ключевые риски реализации госпрограммы по Северному Кавказу. Экономическая политика

Ключевые риски реализации госпрограммы по Северному Кавказу. Экономическая политикаВ конце прошлого года Правительство России утвердило госпрограмму развития Северного Кавказа до 2025 года. Главная ее цель – создать центры экономического роста, индустриальные и туристско-рекреационные зоны, скоординировать стратегию государства и бизнеса в регионе. Объем финансирования программы составляет 2,5 трлн рублей, 90% этих средств приходится на внебюджетные источники. Власти рассчитывают, что в результате реализации программы ежегодный объем инвестиций увеличится до 2 трлн рублей, объем валового регионального продукта достигнет 6 трлн рублей. Для привлечения к реализации программы банковского капитала предусмотрены значительные государственные гарантии по кредитам. Механизм госгарантий уже используется на Северном Кавказе. Только в Кабардино-Балкарии в 2012 г. процедура предоставления госгарантий была полностью завершена для двух проектов.

Однако пока нет свидетельств того, что эта мера способна пробудить сколь-нибудь массовый интерес к Северному Кавказу частных инвесторов, для которых важны экономические стимулы, а не политические. Сейчас среди инвесторов, уже реально вложившихся в предусмотренные программой проекты или обозначивших серьезный интерес к таким вложениям, большинство составляют зарубежные компании с государственным участием и крупные предприниматели – выходцы из республик Северного Кавказа. Для этих групп инвесторов на первом месте не экономический, а политический интерес. Но реализация программы с опорой только на такие группы инвесторов представляется проблематичной.

Вызывают вопросы пути реализации проектов, заложенных в госпрограмму, например, создание кластера горнолыжных курортов. Этот проект далеко не однозначно воспринимается экспертным сообществом. Во-первых, все задаются вопросом, откуда возьмется такое количество потребителей этих услуг, с учетом сохраняющихся проблем с безопасностью на Северном Кавказе. Во-вторых, там уже сейчас есть довольно известные курортные бренды – Домбай, Приэльбрусье.

В них за последние10–15 лет вложено много средств местного бизнеса, уже доказавшего свою способность работать в специфических условиях Северного Кавказа. На Северном Кавказе продолжается реализация проекта по созданию горнолыжного туристического кластера. Его оператор – ОАО «Курорты Северного Кавказа», контрольный пакет акций принадлежит государству. По проекту, скорректированному в 2011 г., в него должно войти (Источник: ОАО «Курорты Северного Кавказа»). Основной «имиджевой» новостью туркластера за пять месяцев 2013 г. стало открытие в феврале первой трассы курорта Армхи в Ингушетии. Однако Армхи вряд ли можно рассматривать как центральный элемент кластера с экономической точки зрения. Во-первых, курорт построен на высоте около 1500 м, где снежный покров нестабилен, в том числе и зимой – даже церемониюего открытия трассы из-за отсутствия снега пришлось переносить.

Во-вторых, в Ингушетии сохраняется сложная оперативная обстановка. Все это и отсутствие узнаваемого бренда нового курорта вряд ли позволяют надеяться на существенный поток туристов из других регионов. Видимо, осознавая это, глава региона Юнус-Бек Евкуров еще до открытия Армхи заявлял, что курорт «в первую очередь, позволит удовлетворить внутренний спрос». Между тем, в экономически более перспективных «звеньях» горнолыжного кластера, курортах Западного Кавказа, где более стабильный и долговременный снежный покров и куда даже до начала строительства кластера регулярно приезжали туристы из разных регионов России, новые объекты за первые пять месяцев 2013 г. открыты не были. Не были там разрешены и серьезные противоречия, связанные с предполагаемым вводом в действие новых курортов. Первые гостиницы курорта Архыз, общая вместимость которого составит 25 тыс. туристов, должны открыться уже летом.

Между тем никто пока не дал ответа на вопрос: смогут ли выжить эти старые и хорошо известные туристам курорты, если государство создает им конкурентов. К примеру, в Карачаево-Черкесии до сих пор никак не прояснен вопрос о защите интересов предпринимателей курорта Домбай. А он после ввода в эксплуатацию Архыза рискует потерять значительную часть туристов. (См.: «Серьезный спад потока туристов на Домбай». .) Это грозит значительной социальной, а возможно, и политической напряженностью, поскольку Домбай является ключевым работодателем для значительной части Карачаевского городского округа и Карачаевского муниципального района.

Многие семьи, владеющие гостиницами на этом курорте, имеют заметное политическое влияние в республике. Другая нерешенная проблема курортов на Западном Кавказе касается земельных отношений (см. подробнее: ). Особенно обострена она в Кабардино-Балкарии, где новые курорты предполагается строить в непосредственной близости от земель сельхозназначения, активно используемых местными жителями. События последних месяцев показали, что отсутствие прозрачной, четкой процедуры согласования с местным населением при курортном строительстве – системная проблема, а не недочет подготовки отдельных управленческих решений.

«Первым звонком» здесь стала ситуация в горном селе Безенги Черексского района, где осенью 2012 г. пять депутатов местного самоуправления отказались от мандатов в связи с незаконным, по их мнению, отторжением земель села под курортное строительство. В конце 2012 г. стало известно о протесте против отвода земель под курорты уже со стороны депутатов одного из сел Зольского района. Там, правда, ситуация не обострилась настолько, как в Безенги: депутаты не отказывались от мандатов и даже позднее дезавуировали собственные заявления о необходимости запрета выделения земель под строительство. Тем не менее, зимой и весной 2013 г. сельские общины тех сел Зольского района, чьи земли находятся в зоне будущего строительства, точно так же, как жители Безенги, ожидали информации от ОАО «КСК» о границах будущих курортных землеотводов. По их собственному свидетельству, внятных разъяснений они пока не получили. Заметный протестный потенциал со стороны местных жителей и отсутствие диалоговых процедур по земельным вопросам сегодня является одной из главных проблем курортного строительства.

Учитывая остроту земельных конфликтов в различных регионах Северного Кавказа, мы считаем крайне опасным сохранение закрытого режима планировки курортных территорий. В мае 2013 г. появились сообщения о согласовании правительством Кабардино-Балкарии вопроса по проведению кадастровых и землеустроительных работ, а также разработке проекта планировки территории особой экономической зоны ОАО «Курорты Северного Кавказа» (см.: ). Пока неизвестно, как конкретно в ходе этих работ будет построено взаимодействие с заинтересованными сельскими общинами. От подходов к этому вопросу со стороны самого руководства ОАО «КСК», меняющегося после отставки председателя совета директоров компании Ахмеда Билалова, будет зависеть, станет ли горнолыжный кластер новым серьезным катализатором напряженности в регионе. При реализации не только курортных, но и многих других проектов госпрограммы обостряется «земельный вопрос». В некоторых регионах уже идут конфликты, связанные с передачей земли под строительство новых предприятий. Ситуация сложная, потому что, с одной стороны, юридический статус многих территорий на Северном Кавказе не вполне прояснен, там много земли с неопределенными правами собственности. А с другой – местные общины имеют твердое представление об «исконно своих» территориях и протестуют против того, чтобы какие-либо решения по этим землям выносились без их участия.

Помимо этого некоторые действия, связанные с землеотводами, предпринимаются одновременно с реформами, проводимыми или готовящимися в земельной сфере. Например, сейчас в Кабардино-Балкарии планируется снять запрет на приватизацию земель сельскохозяйственного назначения. Любые акты, принятые в переходный период, неизбежно будут иметь ущербную легитимность. Еще одна проблема – кадровая. На крупные предприятия, построенные на Северном Кавказе в постсоветское время, сейчас завозят работников из других регионов.

Безработных в республиках много, но приоритеты в поиске работы у них иные – мелкий бизнес, трудовая миграция. «Внешних» работников предпочитают и наиболее престижные гостиницы туристических центров (см. подробнее: ). Ислам играет значительную роль во всех регионах Северного Кавказа. А в Дагестане он не только занимает определяющее место в духовной сфере, но и является существенным фактором регулирования социальных отношений и конфликтов. Раскол внутри мусульманского сообщества Дагестана, явно оформившийся во второй половине 1990-х гг., привел к жесткой конкуренции различных исламских центров за неформальный контроль над самыми разными сторонами жизни региона. Реагируя на усиливающуюся конфронтацию, дагестанские власти в 2010 г. инициировали различные формы внутриисламского диалога.

Это обозначило отход от прежней установки на поддержку одной из ветвей ислама (суфизма) в качестве «традиционной» для Дагестана. После того как в конце января 2013 г. временно исполняющим обязанности президента Дагестана стал Рамазан Абдулатипов, возник вопрос о том, какой курс выберет новая власть региона в отношении исламских проблем. Выбор, по крайней мере, в публичном пространстве пока не состоялся. Неопределенность позиции республиканских властей в исламской сфере фиксируется на фоне кадровых потерь всех основных течений дагестанского ислама, понесенных ими в силу разных причин в 2012 г. (см. подробнее: ).

Помимо этого в регионе усугубляются и проблемы экстремистской преступности. Усиливаются очаги напряженности в некоторых селах, где зачастую одновременно возникают серьезные конфликты экономического характера. Так, в марте–апреле нынешнего года отмечено нарастание напряженности в селе Гимры Унцукульского района: во время спецоперации в Махачкале был убит лидер так называемого гимринского джамаата Ибрагим Гаджидадаев, а в апреле в самом селе Гимры прошла масштабная операция, в ходе которой было уничтожено несколько активных членов местного бандподполья, оказывавших активное сопротивление правоохранительным органам. Все это происходит на фоне крайне острых проблем, связанных с компенсационными выплатами местным жителям за утрату земли и домостроений при строительстве водохранилища вблизи этого села (см.: ). В селе Хаджалмахи Левашинского района весной 2013 г. крайне обострились взаимоотношения между религиозными группами, с убийствами и взаимными обвинениями в убийствах. К тому же в селе возник жесткий конфликт по поводу финансовой пирамиды, организованной группой жителей Хаджалмахи и аккумулировавшей миллиарды рублей в качестве взносов, поступивших из разных районов Дагестана.

Острота ситуации связана с тем, что инициаторы пирамиды известны как адепты одного из противоборствующих религиозных течений. Тем самым религиозные и экономические факторы обострения ситуации оказываются тесно переплетенными. «Параллелизм» религиозных и экономических конфликтов наблюдается и в других населенных пунктах Дагестана. Развитие этой тенденции ведет к территориальному «дроблению» прежнего конфликта между религиозными течениями, к его все большему встраиванию в реалии разных частей региона.

По мере усиления этой тенденции, рецепты диалогового урегулирования, которые применялись в Дагестане в 2010–2012 гг. (они преимущественно были основаны на консультациях между религиозными лидерами республиканского масштаба), могут стать неэффективными. Для снижения напряженности в религиозной сфере потребуются меры, максимально «настроенные» на специфику конкретных сел и районов, а также увязанные с решением серьезных экономических проблем. Вывод напрашивается сам собой: глобальный недостаток госпрограммы развития Северного Кавказа в том, что она делает ставку не на реальные очаги экономического развития, существующие там (например, мелкий и средний туристический бизнес, животноводство и т. д.), а на «модернизацию сверху», которая не учитывает множество важных особенностей ситуации, складывающейся в национальных республиках. Константин Казенин Подготовила к публикации Виктория Чеботарева

top