Гражданское общество вырастает из пеленок. Экономическая политика

Гражданское общество вырастает из пеленок. Экономическая политикаВ России основным драйвером перемен традиционно выступало государство, курс которого в лучшем случае определялся конкуренцией узких элит. А в худшем – интересами и пристрастиями отдельных лиц. Широким слоям доставались роли исполнителей решений и критиков властей по принципу народ – ребенок, не сомневающийся, что жизнь семьи определяется не им, а «родителями». Между тем характер экономики XXI веке подразумевает многоаспектные и разнообразные взаимодействия множества зрелых субъектов экономической и политической жизни, обладающих самостоятельностью и ответственностью. В России широко распространены две полярные точки зрения. Первая – общественные традиции заданы генотипом нации и не подлежат изменениям.

Вторая – перемены, и даже мгновенные, возможны в случае прихода к власти бескомпромиссных демократов. Мы не являемся сторонниками ни одной из них, поскольку исходим из того, что ключевое значение имеют эволюционирующая культура и овладение навыками гражданской самоорганизации. Так, в стране с начала 2000-х гг. постепенно складывается не только рыночная, но и нерыночная, некоммерчески ориентированная самоорганизация. Этот процесс был подготовлен, с одной стороны, появлением новых экономических возможностей и ростом среднего класса.

С другой, – предыдущими фазами развития российского гражданского общества: от деятельности диссидентов советского периода до интенсивного импорта ресурсов НКО и усвоения последними зарубежных поведенческих образцов в 1990-е гг. (см. Якобсон Л. И., Санович С. В. (2009). Смена моделей российского третьего сектора: фаза импортозамещения // Общественные науки и современность. № 4 ). Нынешняя фаза развития зачастую недооценивается. Между тем, во-первых, развитие лишь отчасти корреспондирует с динамикой числа зарегистрированных НКО. Во-вторых, движение «вширь», естественно, сопровождалось адаптацией самоорганизующихся структур к требованиям типичного российского гражданина. Это обстоятельство разочаровывает тех экспертов, для которых гражданское общество ограничивается кругом политически активных групп, вдохновляемых либеральными ценностями. В России, как, впрочем, и в большинстве других стран, наиболее распространена неполитическая самоорганизация, нацеленная на взаимопомощь, филантропическую активность, совместное удовлетворение досуговых потребностей и т. п. За последние годы в стране сформировался отчетливый запрос на участие НКО в том, что еще недавно считалось заведомой монополией государства. Показательны данные репрезентативного опроса населения, проведенного НИУ ВШЭ совместно с Фондом общественного мнения в 2012 г. ( см рис. 1 ). Органы власти постепенно осознают, что силами и ресурсами одного лишь государства не решить насущных социальных проблем (см. Справится ли государство в одиночку?

О роли НКО в решении социальных проблем. Под ред. Л. И.Якобсона и И. В.Мерсияновой. М.: НИУ ВШЭ, 2012 ). Характер взаимоотношений общественных структур и государства далек от идеала, но население делает осознанный выбор в пользу реального партнерства ( см. рис. 2 ). Неполитическая самоорганизация выступает, по выражению Алексиса де Токвиля, «школой демократии» (см. Putnam R. (1993).

Making Democracy Work : Civic Traditions in Modern Italy. Princeton ). В России такая «школа» относительно свободно функционирует немногим более двух десятилетий и лишь около десяти лет назад стала относительно массовой. Граждане уже меньше полагаются на государство и ясно видят возможность и желательность его подконтрольности гражданским структурам.

Множатся примеры свободных организованных и ответственных совместных действий в различных областях общественной жизни. Гражданская самоорганизация перестала восприниматься как подпольщица или экзотическая иностранка, однако навыки, способные придать ей эффективность, только формируются. Довольно велико разнообразие НКО, но большинство организаций экономически и управленчески слабы, и далеко не все из них добросовестны. Самоорганизующиеся ячейки, как правило, невелики по размерам, разобщены и не испытывают потребности в консолидации.

Большинство НКО не привлекает роль инициаторов и опоры массовых акций. В политике государства в отношении общественных структур прочитывается желание действовать «кнутом и пряником». В конечном счете это бесперспективно, поскольку манипулировать свободной самоорганизацией, по определению, невозможно, а имитируемая или коррумпированная самоорганизация неэффективна. Тем не менее такие попытки предпринимаются, что, конечно, отталкивает значительную часть НКО. В то же время есть немало организаций, научившихся сотрудничать с властными структурами, при этом не поступаясь самостоятельностью и достоинством. Вместе с тем пока нет оснований рассчитывать, что давление общественных структур на элиты и государство в ближайшее время станет решающим фактором изменения тех институтов, которые принципиально значимы для экономического роста. Одним из факторов, препятствующих формированию в России полноценного гражданского общества и его консолидации вокруг общих ценностей, является чрезмерное, по меркам развитых стран, неравенство в уровне доходов и потребления.

Отчасти оно является следствием структурных диспропорций российской экономики, в частности, недостаточного развития секторов, обеспечивающих формирование инвестиций в человеческий капитал. Новая модель экономического роста в долгосрочной перспективе будет опираться на развитие человеческого капитала. Чтобы эта модель реализовалась, должны заработать эффективные экономические механизмы, способствующие формированию государственных и частных инвестиций в человека. Основными каналами таких инвестиций служат системы образования, здравоохранения и пенсионного обеспечения в старости. Инвестиции в качество среды связаны с доступностью жилья и качественных жилищно-коммунальных услуг. Прорыв по этим направлениям возможен лишь при сокращении неравенства и увеличения персональной ответственности граждан за формирование собственных инвестиций в человеческий капитал. Так, одним из результатов быстрого экономического роста в 2000-е гг. стало повышение доходов и потребительских расходов населения в реальном выражении в 2,5 раза.

Тем не менее изменения в структуре потребительских расходов и сбережений населения носили однобокий характер. Увеличилась – относительно расходов на питание – доля потребления непродовольственных товаров. Организованные сбережения в основном ограничивались банковскими вкладами. При этом доля платных услуг в течение 2000-х гг. колебалась на уровне 14-16% доходов.

За 12 последних лет, несмотря на рост доходов населения, структура их использования пока не приближается к характерной для развитых стран, соответственно, относительно низкой остается и доля собственных платежей населения в структуре финансирования инвестиций в человеческий капитал. Казалось бы, «ресурсное проклятие» в эти годы не должно было затруднять развитие неторгуемых секторов. Причиной отставания стало наличие недореформированного сектора бюджетных услуг и государственной пенсионной системы, которые, сами не развиваясь, создавали иллюзию «обеспеченности» населения соответствующими услугами. Наша гипотеза состоит в том, что смягчение зарплатной диспропорции между доходами занятых в секторе бюджетных услуг и других секторов экономики способствовало бы сдвигу структуры потребления в сторону повышения доли платных услуг. Косвенное подтверждение этому дает опыт резкого повышения зарплат бюджетникам в конце 2001 г., в результате которого прирост зарплат в образовании и здравоохранении за 2002 г. составил около 60% на фоне роста средней зарплаты по экономике на 35%. Это повышение совпало с заметным увеличением доли платных услуг в структуре использования доходов (в том числе образования и медицины), эффект от которого сохранился до начала 2010-х годов. Привлечение дополнительных ресурсов и рост доходов занятых в образовании и здравоохранении – необходимое условие развития этих секторов. Однако вывести их на качественно новый уровень возможно, лишь изменив систему стимулов как у производителей, так и у потребителей услуг.

Для этого услуги, предоставляемые сейчас бюджетными секторами, должны получить адекватную оценку, занятые в этих секторах иметь конкурентную зарплату, а потребители услуг обладать необходимыми ресурсами, реальной возможностью выбора. Выравнивание структурной диспропорции между доходами бюджетников и занятых в других секторах экономики приведет к сокращению неравенства. Развитие ключевых секторов, в которых формируются инвестиции в человеческий капитал, требует их встраивания в структуру рыночных отношений. Поэтому финансовые потоки в этих секторах нужно перестроить таким образом, чтобы начали работать рыночные стимулы, механизмы позитивного отбора и повышения качества, а также каналы привлечения небюджетных ресурсов в эти сферы.

В развитых европейских странах, как правило, до половины отчислений в пенсионную систему делают работники, остальное – работодатели. Мы предлагаем направить на повышение оплаты труда занятых в бюджетной сфере ресурсы, достаточные для формирования регулярных отчислений работников в системы медицинского и накопительного пенсионного страхования. Тем самым будет обеспечено качественное изменение объема и структуры потребления и сбережений этой категории населения, созданы предпосылки для роста предложения соответствующих услуг и постепенного вовлечения в эти отношения занятых в небюджетных секторах экономики. Впоследствии по аналогичной схеме можно перейти к поддержке дополнительных расходов на образование, на оплату услуг ЖКХ и решение жилищной проблемы. Мы провели предварительные расчеты для определения необходимого объема ресурсов и направлений перераспределения финансовых потоков (см. табл. 1). При расчете необходимых ресурсов для изменения денежных потоков в системе здравоохранения мы предполагаем, что увеличение зарплаты одного занятого в бюджетной сфере будет компенсировать расходы на оплату полисов медицинского страхования по рыночной стоимости в расчете на одного занятого и еще одного члена семьи.

Для расчета ресурсов, необходимых для наполнения накопительной пенсионной системы, мы предполагаем, что все бюджетники получают прибавку к зарплате, покрывающую расходы на уплату первого ежегодного взноса за одного участника из расчета срока накопления пенсии – 40 лет и периода дожития – 20 лет. Среднегодовой темп прироста зарплаты, исходя из параметров консервативного сценария, составит около 7% в год в номинальном выражении. Накопленный пенсионный капитал должен обеспечить пенсию в размере 50% утраченного заработка в среднем за весь период (или 17% утраченного заработка на конец периода). Во избежание дискриминации формирование накоплений будет финансово оправданным лишь для тех, кто накапливал средства не менее 20 лет. У представителей старших возрастов эти средства могут быть направлены на уплату дополнительных взносов в солидарную часть пенсионной системы. Это, в свою очередь, позволит смягчить ее дефицит, уменьшив вертикальную несбалансированность бюджета. Итогом этих изменений в системах медицинского и накопительного пенсионного страхования должно стать формирование новых дополнительных финансовых потоков в эти системы от работников, занятых в бюджетной сфере, формирование спроса на медицинские услуги более высокого качества, а также формирование источника долгосрочных инвестиционных ресурсов в виде обновленного компонента накопительной пенсионной системы. Ценой этого является увеличение уровня расходов бюджетной системы на оплату труда и начисления на 2,9% ВВП (см. табл. 2). При этом большая часть средств тут же вернется в бюджетную систему за счет дополнительных поступлений во внебюджетные фонды.

Для постепенной адаптации структуры экономики к новым условиям, увеличения предложения качественных услуг и постепенного наращивания объема ресурсов в системе переход к новой конфигурации займет не менее 5-7 лет. Важнейшим последствием перехода к рыночным отношениям в секторе инвестиций в человеческий капитал будет усиление конкуренции на рынке труда и увеличение давления занятых в негосударственном секторе экономики на работодателей в сторону повышения оплаты труда. Для этого необходимо развитие института коллективных переговоров и независимых профсоюзов. В этих условиях предприятия частного сектора будут вынуждены добиваться большей эффективности и повышения производительности труда (как путем сокращения избыточной занятости, так и путем использования новых технологий и оборудования). Поэтому упомянутые изменения возможны только при полномасштабных институциональных преобразованиях.

По материалам доклада к XIV Апрельской международной научной конференции ВШЭ по проблемам развития экономики и общества (Москва, 2-5 апреля 2013 г.) Подготовила  к публикации Виктория Чеботарева

top